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用改革终结电网超级垄断(图)

用改革终结电网超级垄断(图)

  电力市场化改革的核心,就是调度、交易、输电等公共职能的制度安排。为避免形成公共权力的垄断,绝大多数国家对此都采取了不同形式不同程度的三者分离。而中国由于对市场化改革内涵以及产业运行机理认识不到位,在市场化改革过程中反而出现超级利益集团,人为放大了垄断的负面效果,同时造成国家对于电力领域的控制与决策能力下降——在新的历史时期,必须通过进一步深化改革,打破超级垄断,重回市场化改革的正轨。

  目前世界电力行业存在“大国无巨头”现象,俄罗斯、加拿大、美国等领土面积大国(除了中国)目前均很少有超大型电力企业。它们或者不发展全国性超大型电力企业(美国),或者对原有超大企业进行拆分或改革(俄罗斯、阿根廷)。欧洲的超大型电力(能源)企业较多,但市场高度开放、多元竞争激烈,并受到政府严格监管。

  2002年电力体制改革以来,中国电网领域逐渐形成一种超级垄断的业态,这是之前中国电力发展史上没有的,也是世界电力能源领域所罕见的:一是行业公共权力的垄断,既当裁判员,又当一方运动员;二是业务规模的垄断,企业规模已经超越“规模经济”的上限;三是业务链条的垄断,既是独家批发商,又做主要零售商;四是技术创新的垄断,既是独家采购商,还是主要供应商……

  反垄断的指向,应包括经济领域那些缺乏制衡、难以监督、占据一方、自行其是、甚至被称为“帝国”的垄断利益集团。6月13日,习同志在中央财经领导小组会议上强调“抓紧制定电力体制改革总体方案”——上述这种罕见的超级垄断业态,作为2002年电力体制改革中试验性、阶段性的负产品,过去没有,今后也不应长期存在,势必成为本轮深化电改的主要改革对象。

  一是企业规模不经济。特许垄断经营是电网技术经济特性决定的,但垄断企业的规模大小应符合基本的经济规律,过大或过小都会影响经营效益。目前世界电力行业存在“大国无巨头”的现象,中国国家电网公司的企业规模早已超出世界电力行业的一般规律,多项财务指标却一直远远落后于国际平均水平;与国内的南方电网公司相比,在全面涉及盈利能力、偿债及资产运作能力、劳动生产率、成长性的7年71次指标对比中,也以12:59系统性地落后——在企业基础条件以及领导班子个人努力基本相当的情况下,恰恰证明其作为一个企业已经超越了合理的规模经济临界点,无法实现更佳效益,规模过大勉为其难。

  二是缺乏比较竞争机制。2002年厂网分开,使中国发电环节形成多元竞争市场格局;而电网环节保持垄断经营,十余年后在投入产出、单位造价、劳动生产率等诸多方面显著落后。例如,2011年电源建设投资为2003年的2倍左右,但年度新增装机容量却达到2.5—3倍,增长幅度始终高于投资;而同期电网建设投资为2003年的3.5倍左右,但年度新增规模,不论是110KV及以上电力线路长度还是变电设备容量,其产出的增长幅度都始终低于投资。又如,2010年火力发电工程造价只有2002年的80%左右,在物价普遍上涨的情况下仍显著下降;而同期各电压等级交流送电工程的单位造价却普遍增加五成左右,变电工程除500KV以外也普遍增长,缺乏比较竞争成为电网工程单位造价普遍提高的公认的制度性因素。

  三是盲目投资扩张。电网环节由于垄断利益驱动而盲目投资,在设备利用率上明显存在浪费。中国输电线路装机比、线路电量比分别只有美国的59%及65%,比日本更远远不如。目前中国电力规模完全堪比美国,但美国很多线路设备建成于上世纪五六十年代,至今保持良好运营,而中国在电网设备利用率很低的同时依然长期存在送不出、落不下以及“卡脖子”现象。另外,美国、日本、加拿大、巴西等国一回路交流500KV输电线路的输送功率一般能够达到100万千瓦以上,而目前中国电网的线路利用率普遍只有这一水平的一半左右。

  四是削弱地方供电保障。电力保障属于典型的地方公共事务,新中国成立以来中国管电体制虽多次沿革,但在大多数时间保持了省以下双重管理的体制。2002年以来,中央电网企业以高度集权方式进入地方领域,地方政府逐渐淡出电力特别是电网事务,后者逐渐形成“用户心态”,前者却难以满足全国各地有差异的用电需求。近年来,“十一五”期间全国110KV及以下低压配电网的线路长度、变电设备容量分别增长23.8%与67.2%,而同期220—750KV输电网的两项指标则分别增长70.4%与135.4%,电网央企对于基层供电的投资建设始终力度不足,削弱了地方供电的保障与发展机制。

  五是放大垄断副作用。新中国成立以来在“电力部”等政企一体的组织机构以内,各级调度局、调度所自成体系,与发电/供电/超高压等均分开独立运作,虽与社会之间存在“独家办电”,但在中国电力行业内部并不存在垄断的基因。2002年电改厂网分开之后,一方面进入多元化市场化的新历史阶段,一方面调度机构与输供电企业一体,行业公器逐步沦为企业牟利的工具,中国电力的垄断问题才迅速凸显——借助强大的公共权力、庞大的企业规模,电网企业不断谋求超额利益,从传统发电企业到新能源企业,从装置企业到地方电力都与其矛盾不断,甚至政府部门与监管机构都对其无可奈何,这种试验性阶段性的制度安排无疑放大了垄断的负面作用。

  对于中国电网领域的超级垄断业态来说,规模垄断是市场基础,业务垄断是制度核心,权力垄断是强力保障,创新垄断是兑付延伸。由此形成其超额垄断利益的四大来源:一是模糊成本——目前全国平均电价中电网环节差价已达1/3左右,收益空间远高于燃料成本占70%的发电环节;二是独家报价——目前特高压工程的单位公里造价已超过一亿元,而且缺乏比较、难以抑制;三是业务延伸——通过强势进入装置产业,借助优势市场地位实现最大利益收割;四是规避监管——通过大规模海外投资,在转移国内收益的同时规避监管。

  根据张国宝同志向媒体透露:2002年电改经历过复杂的博弈,出现过“一张网”“四张网”“六张网”等多个方案,最终通过妥协折中,形成了目前国家电网26省/南方电网5省/内蒙古电网1省的特殊的市场格局。由此可见,目前中国电网企业的规模设置属于改革决策过程中试验性/阶段性的人为设置。

  垄断是一种自然现象,不必否认集权垄断带来的管理效率与企业利益,但更需要强调更高层面的产业效益与社会福利。在绝大多数国家,电网都是特许垄断经营的;但与此同时,各级政府代表社会公众利益对垄断集团进行监管、抑制、制度安排与调整改革,在经济上是常见的,在上则是政府必须做且必须不断努力做好的——26:5:1的过渡性的格局不应长期没有结论。

  每年的世界500强排行榜上都有20—30家大型电力(能源)企业。中国国家电网公司的资产规模、营业收入长期高达世界同行平均水平的2-3倍,员工规模更达10倍左右,而在盈利能力、劳动生产率等多项财务指标方面一直远远落后于国际平均水平;即使与国内的南方电网公司相比,在多年多项财务经营指标的对比中,也呈系统性落后的局面。类似的“大≠美”现象同样存在于法国电力、东京电力、意大利电力、美国安然及德国意昂等超大型电力企业(安然已破产)。

  目前世界电力行业存在“大国无巨头”现象,俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚、印度、阿根廷等领土面积大国(除了中国)目前均很少有超大型电力企业。它们或者不发展全国性超大型电力企业(美国),或者对原有超大企业进行拆分或改革(俄罗斯、阿根廷)。欧洲的超大型电力(能源)企业较多,但市场高度开放、多元竞争激烈,并受到政府严格监管与社会高度警惕,德国莱茵等著名电力(能源)巨头即被多次实施反垄断调查或制裁。

  目前世界主要经济体的电力(能源)领域都形成了比较均衡的市场格局。其中,美国的市场格局高度均衡,即使是第20名企业的营收规模依然可达第一名的50%;欧洲各国间已高度开放,所有大型电力(能源)企业都难以独占市场,前5大企业均属同一量级;日本电力(能源)企业的数量虽然较少,但即使最大的东京电力公司所占比例也只有32%。

  而中国电力(能源)产业领域却呈现一种一家独大的畸形市场格局——作为规模第一名的国家电网公司,其营收规模超过了第二至第十名所有企业之和,全国上千家电力(能源)企业中,只有4家能够达到国家电网的1/10。在世界主要经济体中,这样一家独大的市场格局可以说是绝无仅有。

  重组全国电网企业,应作为本轮深化电改的重要任务,这不仅是对2002年市场化探索的负责任的一个交待,对这一世界电力发展史上最奢华的规模经济实证给予结题,同时具有显著的现实意义,在操作层面也“风险成效比”最小。

  一是规模经济效益,重组全国电网企业,拆分超过“规模经济”合理上限的超大型电网公司,可以直接改善企业经营、获得规模经济效益;

  二是比较竞争效益,通过重组在电网环节形成N家规模均衡可比的电网企业,参照2002年厂网分开以来发电环节的经验,可直接获得比较竞争效益;

  三是合理推进全国联网,打破超大规模的企业垄断之后,有利于在电网规划环节提高中立性与专业性,特别是在全国联网领域有利于减少利益纠葛、实现科学决策;

  四是促进信息公开,N家同类型的特许垄断企业与一家超大规模的垄断企业相比,不但信息更加透明,而且直接增加了可比性,有利于政府的管制与决策;

  五是有利电能摊销,打破超大规模的企业垄断之后,各市场主体更加均衡更加平等,可再生能源并网/跨省跨区电能摊销等领域更有利于落实国家产业政策;

  六是优化产业格局,打破超大规模的企业垄断之后,产业格局更加均衡而多元化,有利于维护市场秩序,实现电网向新技术新产业的无歧视开放,也利于改进地方关系保障基层供电;

  七是促进发展改革,打破超大规模的企业垄断之后,有利于电网企业更快建立现代企业制度,实现上市融资、混合所有制等多项探索,也利于进一步深化电改;

  八是有利决策执行,根据张国宝同志向媒体透露,2002年电改前期厂网分开方案的阻力很大,但当决策确定之后有关方面的关注点迅速转向资产划分、人事布局等方面。同理,调度独立/电网重组等项改革的关键,在于决策而非操作层面,而一旦明确决策锐意改革,必将极大地扭转改革博弈的态势,减少阻力、增加助力。

  电力市场化改革的核心,就是调度、交易、输电等公共职能的制度安排,为避免形成公共权力的垄断,绝大多数国家对此都采取了不同形式不同程度的三者分离。而中国由于对市场化改革内涵以及产业运行机理认识不到位,在市场化改革过程中反而出现超级利益集团,人为放大了垄断的负面效果,同时造成国家对于电力领域的控制与决策能力下降——在新的历史时期,必须通过进一步深化改革,打破超级垄断,重回市场化改革的正轨。

  新中国成立以来,管电体制仅国家层面即历经了11次沿革,改革已是常态。任何方案都具有阶段性、但同时应不断进步,任何具体措施都可以妥协,但固化利益谋千秋万代是不可能的。如果说“厂网分开”“网运分开”代表了十年前改革者的智慧,那么在十年之后就必须增加“分类管制”,特别是对于这十年间形成的超级垄断利益集团,有必要针对性地作为改革的主要对象,通过调度独立除其保障,通过企业重组弱其基础,通过重新确立电网企业的功能定位与营利模式来彻底改变其机制,促使其重拾服务性/公益性/基础性/专业性,为经济社会发展贡献应有的正面价值。

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