全面开放油气勘采市场， 能否改变中国能源供给格局

 　　近日，自然资源部宣布，从5月1日起，在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。　　这是去年7月外资进入油气勘探开发、城市燃气等限制被进一步放宽或取消后实施的又一开放措施。油气勘采市场的开放，即将“走完最后一公里”。　　油气勘采是事关国计民生的战略性行业，因为举足轻重，过去多数优质油气田勘采权牢牢掌握在以中石油、中石化、中海油为代表的少数央企和地方国企手中。这样做虽然保证了国内油气供应的安全，但是，划地为牢、排斥竞争、压制油气品质的提升维持既得利益等问题也随之凸显。　　而更大的问题在于，对油气田勘采权的控制并不能降低对海外能源的依存度，保证能源安全。不同口径的统计表明，2018年，石油和天然气的对外依存度约为70%、45%左右;2019年，油气的对外依存度进一步上升为72%和46%左右。　　不让能源被卡住脖子，让市场配置资源，挖掘国内油气田潜力，提高能源安全和供应能力势所必然。这也是中央深改委关于油气改革的政策部署的具体落实。油气改革的方针是“管住中间、两头放开”，除中间的管网集输要管好外，上游的油气资源勘采和下游的油气销售都有充分开放。　　而在当下外部环境发生变化，全球能源供应链受地缘政治制约加大的新形势下，油气勘采市场全面开放更是等不得。早一点全面开放，早一点争取主动。　　细察全面开放油气勘采市场的配套文件，主要亮点有三个。一是从向外资开放转为向内外资都开放;二是引入了市场化方式获得勘采权的方式。三是强调了勘探和开采权的统一，等于降低了勘采门槛。过去，仅得到勘探权就得花费数亿元，而一旦勘探获得成果，央企、地方国企、地方政府出于各自利益考量，会习惯性地在开采权上设置新门槛，从而导致油气勘采无法顺利转化为战略利益。　　持续了20年之久的“神木油气之争”就是一例。央地项目犬牙交错，利益矛盾难解，国际油价低迷时甩包袱，国际油价上涨时争夺油气田。央企重视的是上缴国税，地方重视的是地方财政和就业。其结果是油气资源开采效率低，战略价值难以体现。　　这一仍被诉讼缠身的案例提醒我们，仅有全面开放还远远不够。油气资源是重大的利益蛋糕，随着市场开放，除央企外，地方也会积极布局。民营企业资金不足的问题，完全可能通过地方财政、债务平台加以疏解，从而获得探采能力。不梳理好央地关系，不确立好环保和油气开放的关系，就很可能陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈中。从这个角度说，开放油气探采市场不是油气改革的终点，而是更深层次改革的起点。相关改革绝不能停步。　　经过数十年的探勘开采，有经济价值的国内常规油气田井的勘采已经所剩无几。除海上油气资源外，全面开放油气勘采市场的重心，将主要落实挖掘页岩油气和煤层气等非常规能源市场上，能源供需格局是否能发生正向变化，要看非常规能源市场的开发程度。　　近年来，非常规能源的市场开发进展迅猛，部分装备技术已接近或达到国际先进水平。但是与先行国家相比，产出差距仍然巨大。　　以美国页岩气开发为例，2004年，美国页岩气井仅有2900口，如今已达到十万口以上，页岩气的成功开发让美国实现了能源独立。未来几年，美国就将成为全球最大的油气生产国。　　美国页岩气开发路径是没有市场准入，对先行开发的页岩气井财政补贴树立样本，风投和国际资本跟进，最终形成了一个以中小企业为探采和技术创新主体，土地所有者、财政和资本捆绑的共同利益体。　　基于国情不同，美国的经验无法完全复制，但相关经验值得借鉴。比如，在防止骗补的前提下加大财政扶持力度;加大对国内勘采实体的直接融资，而非过度依赖银行间接融资;明晰探采地的土地确权减少争议;对有重大价值的田井实施一定程度的环保豁免政策;设立一定的油气价格波动空间代替价格管制等。　　总而言之，全面开放油气勘采市场后，政府不是没事做了，相反搭建基础制度框架的任务更多了。制度环境构建合理，民间资本的积极性就会自动生发，市场对资源配置的主导作用就可充分发挥。这是中国能源格局在未来能否得到优化的前提。